經(jīng)國務院同意，現(xiàn)將《關于國有企業(yè)功能界定與分類的指導意見》印發(fā)給你們，請結合實際認真貫徹執(zhí)行。
國有企業(yè)功能界定與分類是新形勢下深化國有企業(yè)改革的重要內(nèi)容，是因企施策推進改革的基本前提，對推動完善國有企業(yè)法人治理結構、優(yōu)化國有資本布局、加強國有資產(chǎn)監(jiān)管具有重要作用。為貫徹落實黨的十八大和十八屆二中、三中、四中、五中全會精神以及國務院決策部署，根據(jù)《中共中央國務院關于深化國有企業(yè)改革的指導意見》（中發(fā)〔2015〕22號）有關要求，準確界定不同國有企業(yè)功能，有針對性地推進國有企業(yè)改革，經(jīng)國務院同意，現(xiàn)提出以下意見。
一、劃分類別
立足國有資本的戰(zhàn)略定位和發(fā)展目標，結合不同國有企業(yè)在經(jīng)濟社會發(fā)展中的作用、現(xiàn)狀和需要，根據(jù)主營業(yè)務和核心業(yè)務范圍，將國有企業(yè)界定為商業(yè)類和公益類。
商業(yè)類國有企業(yè)以增強國有經(jīng)濟活力、放大國有資本功能、實現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值為主要目標，按照市場化要求實行商業(yè)化運作，依法獨立自主開展生產(chǎn)經(jīng)營活動,實現(xiàn)優(yōu)勝劣汰、有序進退。其中，主業(yè)處于關系國家安全、國民經(jīng)濟命脈的重要行業(yè)和關鍵領域、主要承擔重大專項任務的商業(yè)類國有企業(yè)，要以保障國家安全和國民經(jīng)濟運行為目標，重點發(fā)展前瞻性戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)，實現(xiàn)經(jīng)濟效益、社會效益與安全效益的有機統(tǒng)一。
公益類國有企業(yè)以保障民生、服務社會、提供公共產(chǎn)品和服務為主要目標，必要的產(chǎn)品或服務價格可以由政府調(diào)控；要積極引入市場機制，不斷提高公共服務效率和能力。
商業(yè)類國有企業(yè)和公益類國有企業(yè)作為獨立的市場主體，經(jīng)營機制必須適應市場經(jīng)濟要求；作為社會主義市場經(jīng)濟條件下的國有企業(yè)，必須自覺服務國家戰(zhàn)略，主動履行社會責任。
二、分類施策
（一）分類推進改革。
商業(yè)類國有企業(yè)要按照市場決定資源配置的要求，加大公司制股份制改革力度，加快完善現(xiàn)代企業(yè)制度，成為充滿生機活力的市場主體。其中，主業(yè)處于充分競爭行業(yè)和領域的商業(yè)類國有企業(yè)，原則上都要實行公司制股份制改革，積極引入其他資本實現(xiàn)股權多元化，國有資本可以絕對控股、相對控股或參股，加大改制上市力度，著力推進整體上市。主業(yè)處于關系國家安全、國民經(jīng)濟命脈的重要行業(yè)和關鍵領域、主要承擔重大專項任務的商業(yè)類國有企業(yè)，要保持國有資本控股地位，支持非國有資本參股。處于自然壟斷行業(yè)的商業(yè)類國有企業(yè)，要以“政企分開、政資分開、特許經(jīng)營、政府監(jiān)管”為原則積極推進改革，根據(jù)不同行業(yè)特點實行網(wǎng)運分開、放開競爭性業(yè)務，促進公共資源配置市場化。對需要實行國有全資的企業(yè)，要積極引入其他國有資本實行股權多元化。
公益類國有企業(yè)可以采取國有獨資形式，具備條件的也可以推行投資主體多元化，還可以通過購買服務、特許經(jīng)營、委托代理等方式，鼓勵非國有企業(yè)參與經(jīng)營。
（二）分類促進發(fā)展。
商業(yè)類國有企業(yè)要優(yōu)化資源配置，加大重組整合力度和研發(fā)投入，加快科技和管理創(chuàng)新步伐，持續(xù)推動轉(zhuǎn)型升級，培育一批具有創(chuàng)新能力和國際競爭力的國有骨干企業(yè)。其中，對主業(yè)處于充分競爭行業(yè)和領域的商業(yè)類國有企業(yè)，要支持和鼓勵發(fā)展有競爭優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)，優(yōu)化國有資本投向，推動國有產(chǎn)權流轉(zhuǎn)，及時處置低效、無效及不良資產(chǎn)，提高市場競爭能力。對主業(yè)處于關系國家安全、國民經(jīng)濟命脈的重要行業(yè)和關鍵領域、主要承擔重大專項任務的商業(yè)類國有企業(yè)，要合理確定主業(yè)范圍，根據(jù)不同行業(yè)特點，加大國有資本投入，在服務國家宏觀調(diào)控、保障國家安全和國民經(jīng)濟運行、完成特殊任務等方面發(fā)揮更大作用。
公益類國有企業(yè)要根據(jù)承擔的任務和社會發(fā)展要求，加大國有資本投入，提高公共服務的質(zhì)量和效率。嚴格限定主業(yè)范圍，加強主業(yè)管理，重點在提供公共產(chǎn)品和服務方面作出更大貢獻。
（三）分類實施監(jiān)管。
對商業(yè)類國有企業(yè)要堅持以管資本為主加強國有資產(chǎn)監(jiān)管，重點管好國有資本布局、提高國有資本回報、規(guī)范國有資本運作、維護國有資本安全。建立健全監(jiān)督體制機制，依法依規(guī)實施信息公開，嚴格責任追究，在改革發(fā)展中防止國有資產(chǎn)流失。其中，對主業(yè)處于充分競爭行業(yè)和領域的商業(yè)類國有企業(yè)，重點加強對集團公司層面的監(jiān)管，落實和維護董事會依法行使重大決策、選人用人、薪酬分配等權利，保障經(jīng)理層經(jīng)營自主權，積極推行職業(yè)經(jīng)理人制度。對主業(yè)處于關系國家安全、國民經(jīng)濟命脈的重要行業(yè)和關鍵領域、主要承擔重大專項任務的商業(yè)類國有企業(yè)，重點加強對國有資本布局的監(jiān)管，引導企業(yè)突出主業(yè)，更好地服務國家重大戰(zhàn)略和宏觀調(diào)控政策。
對公益類國有企業(yè)，要把提供公共產(chǎn)品、公共服務的質(zhì)量和效率作為重要監(jiān)管內(nèi)容，加大信息公開力度，接受社會監(jiān)督。
（四）分類定責考核。
對商業(yè)類國有企業(yè)，要根據(jù)企業(yè)功能定位、發(fā)展目標和責任使命，兼顧行業(yè)特點和企業(yè)經(jīng)營性質(zhì)，明確不同企業(yè)的經(jīng)濟效益和社會效益指標要求，制定差異化考核標準，建立年度考核和任期考核相結合、結果考核與過程評價相統(tǒng)一、考核結果與獎懲措施相掛鉤的考核制度。其中，對主業(yè)處于充分競爭行業(yè)和領域的商業(yè)類國有企業(yè)，重點考核經(jīng)營業(yè)績指標、國有資產(chǎn)保值增值和市場競爭能力。對主業(yè)處于關系國家安全、國民經(jīng)濟命脈的重要行業(yè)和關鍵領域、主要承擔重大專項任務的商業(yè)類國有企業(yè)，要合理確定經(jīng)營業(yè)績和國有資產(chǎn)保值增值指標的考核權重，加強對服務國家戰(zhàn)略、保障國家安全和國民經(jīng)濟運行、發(fā)展前瞻性戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)以及完成特殊任務情況的考核。
對公益類國有企業(yè)，重點考核成本控制、產(chǎn)品質(zhì)量、服務水平、營運效率和保障能力，根據(jù)企業(yè)不同特點有區(qū)別地考核經(jīng)營業(yè)績和國有資產(chǎn)保值增值情況，考核中要引入社會評價。
有關方面在研究制定國有企業(yè)業(yè)績考核、領導人員管理、工資收入分配制度改革等具體方案時，要根據(jù)國有企業(yè)功能界定與分類，提出有針對性、差異化的政策措施。
三、組織實施
按照誰出資誰分類的原則，履行出資人職責機構負責制定所出資企業(yè)的功能界定與分類方案，報本級人民政府批準；履行出資人職責機構直接監(jiān)管的企業(yè)，根據(jù)需要對所出資企業(yè)進行功能界定和分類。根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展和國家戰(zhàn)略需要，結合企業(yè)不同發(fā)展階段承擔的任務和發(fā)揮的作用，在保持相對穩(wěn)定的基礎上，適時對國有企業(yè)功能定位和類別進行動態(tài)調(diào)整。
各地要結合實際合理界定本地國有企業(yè)功能類別，實施分類改革、發(fā)展和監(jiān)管。
金融、文化等國有企業(yè)的分類改革，中央另有規(guī)定的依其規(guī)定執(zhí)行。
12月7日，經(jīng)國務院同意，國務院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會、財政部、國家發(fā)展和改革委員會聯(lián)合印發(fā)了《關于國有企業(yè)功能界定與分類的指導意見》（以下簡稱《意見》）?！兑庖姟烦雠_后，國務院國資委負責人接受了記者的采訪。
1.請介紹一下《意見》起草的背景。
黨的十八屆三中全會從堅持和完善基本經(jīng)濟制度，推動國有企業(yè)完善現(xiàn)代企業(yè)制度出發(fā)，提出了“準確界定不同國有企業(yè)功能”的要求?！吨泄仓醒雵鴦赵宏P于深化國有企業(yè)改革的指導意見》對國有企業(yè)進行了類別劃分，提出了分類推進國有企業(yè)改革的總體要求。為了更好落實中央精神，按照中央全面深化改革領導小組的部署，在國務院直接領導下，國務院國資委會同財政部、發(fā)展改革委等有關部門，通過深入調(diào)查研究和充分聽取意見，起草了《意見》，先后提請國務院國有企業(yè)改革領導小組和中央全面深化改革領導小組審議通過，于12月7日以三部委聯(lián)合發(fā)文形式正式印發(fā)實施。
2.對國有企業(yè)進行功能界定與分類的主要目的和意義是什么？
《意見》提出，國有企業(yè)功能界定與分類是新形勢下深化國有企業(yè)改革的重要內(nèi)容，是因企施策推進改革的基本前提，對推動完善國有企業(yè)法人治理結構、優(yōu)化國有資本布局、加強國有資產(chǎn)監(jiān)管具有重要作用。具體主要有四個方面目的和意義。一是有利于分類推進國有企業(yè)改革。準確界定不同國有企業(yè)功能并科學分類，是深化國有企業(yè)改革的重要前置性工作，完善現(xiàn)代企業(yè)制度，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟，改組或組建國有資本投資運營公司等重大改革舉措的完善和落地，都需要以清晰界定國有企業(yè)功能與類別為前提。對國有企業(yè)一概而論、不加區(qū)分地推行改革，將會使改革措施缺乏針對性，實施效果也會大打折扣。對國有企業(yè)進行功能界定與分類，有利于根據(jù)不同類型企業(yè)特點有針對性推進改革，將改革引向深入。二是有利于促進國有企業(yè)科學發(fā)展。由于歷史和現(xiàn)實原因，國有企業(yè)承擔著多重責任和使命，許多企業(yè)“盈利性使命”和“公益性使命”并存，一些應由政府履行或通過購買服務履行的職責仍由企業(yè)承擔，一些應由企業(yè)自主決策的重大事項仍由政府審批，阻礙了企業(yè)市場化體制機制的發(fā)展和完善。對國有企業(yè)進行功能界定與分類，區(qū)分不同企業(yè)在國民經(jīng)濟中的功能定位，有利于明確不同企業(yè)的戰(zhàn)略定位和發(fā)展目標，形成差異化發(fā)展路徑，增強企業(yè)活力與發(fā)展動力。三是有利于優(yōu)化國有經(jīng)濟布局結構。當前，國有經(jīng)濟布局結構仍然有待優(yōu)化，原因是多方面的，其中國有企業(yè)功能定位不夠清晰、國有經(jīng)濟布局和結構調(diào)整方向不夠明確是主要原因。對國有企業(yè)進行功能界定與分類，有利于進一步明確國有資本投向，優(yōu)化國有資本配置，從整體上增強國有經(jīng)濟的質(zhì)量和效率。四是有利于加強國有資產(chǎn)監(jiān)管。各級履行出資人職責機構成立以來，進行了一系列差異化監(jiān)管的嘗試，但由于沒有明確的國有企業(yè)功能界定和分類，在監(jiān)管措施、監(jiān)管內(nèi)容、監(jiān)管要求、監(jiān)管方式等方面仍存在“一刀切”的現(xiàn)象。對國有企業(yè)進行功能界定與分類，有利于推進分類監(jiān)管、分類定責、分類考核，增強國有資產(chǎn)監(jiān)管的科學性、針對性和有效性。
3.《意見》對國有企業(yè)進行類別劃分主要基于哪些考慮？
《意見》立足國有資本戰(zhàn)略定位和發(fā)展目標，結合不同國有企業(yè)在經(jīng)濟社會發(fā)展中的作用、現(xiàn)狀和需要，根據(jù)主營業(yè)務和核心業(yè)務范圍，將國有企業(yè)分為商業(yè)類和公益類。主要基于四個方面考慮。一是充分考慮企業(yè)的功能作用和未來發(fā)展方向，有利于推動國有資本更多投向關系國家安全、國民經(jīng)濟命脈的重要行業(yè)和關鍵領域，有利于國有企業(yè)更好地提供公共服務、發(fā)展重要前瞻性戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)、保護生態(tài)環(huán)境、支持科技進步、保障國家安全。二是充分考慮企業(yè)經(jīng)營的多樣性、復雜性，分類宜粗不宜細。三是充分考慮企業(yè)所屬行業(yè)特點和實際情況，目前國有企業(yè)大都屬于多元經(jīng)營，分類主要依據(jù)主業(yè)和核心業(yè)務。四是充分考慮各地不同發(fā)展實際，在遵循國家統(tǒng)一分類原則的前提下，允許各地結合實際，界定國有企業(yè)功能類別。
4.商業(yè)類和公益類企業(yè)有哪些不同特征？
《意見》提出了商業(yè)類和公益類國有企業(yè)的不同特征。一是發(fā)展目標有所不同。商業(yè)類國有企業(yè)以增強國有經(jīng)濟活力、放大國有資本功能、實現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值為主要目標。主業(yè)處于充分競爭行業(yè)和領域的企業(yè)，應在關注經(jīng)濟效益的同時兼顧社會效益。主業(yè)處于關系國家安全、國民經(jīng)濟命脈的重要行業(yè)和關鍵領域、主要承擔重大專項任務的商業(yè)類國有企業(yè)，應實現(xiàn)經(jīng)濟效益、社會效益與安全效益的有機統(tǒng)一。公益類國有企業(yè)則以保障民生、服務社會、提供公共產(chǎn)品和服務為主要目標。二是企業(yè)運行方式有所不同。商業(yè)類國有企業(yè)必須按照市場化要求實行商業(yè)化運作，依法獨立自主開展生產(chǎn)經(jīng)營活動，在競爭中實現(xiàn)優(yōu)勝劣汰、有序進退。公益類國有企業(yè)在運營管理中要引入市場機制，不斷提高公共服務效率和能力，必要的產(chǎn)品或服務價格可以由政府調(diào)控。三是二者在分類推進改革、分類促進發(fā)展、分類實施監(jiān)管、分類定責考核等方面存在一定差異。
5.商業(yè)類和公益類企業(yè)在分類推進改革上有何不同？
根據(jù)不同類型企業(yè)特點有針對性推進改革，是國有企業(yè)功能界定與分類的重要目的?！兑庖姟穼深惼髽I(yè)的改革方向提出了不同要求。
對商業(yè)類國有企業(yè)而言，要按照市場決定資源配置的要求，加大公司制股份制改革力度，加快完善現(xiàn)代企業(yè)制度，成為充滿生機活力的市場主體。這其中又針對商業(yè)類國有企業(yè)分了三種不同情況。一是主業(yè)處于充分競爭行業(yè)和領域的商業(yè)類國有企業(yè)。這類企業(yè)原則上都要實行公司制股份制改革，積極引入其他資本實現(xiàn)股權多元化，國有資本可以絕對控股、相對控股或參股，加大改制上市力度，著力推進整體上市。二是主業(yè)處于關系國家安全、國民經(jīng)濟命脈的重要行業(yè)和關鍵領域、主要承擔重大專項任務的商業(yè)類國有企業(yè)。這類企業(yè)要保持國有資本控股地位，支持非國有資本參股。三是處于自然壟斷行業(yè)的商業(yè)類國有企業(yè)。這類企業(yè)要以“政企分開、政資分開、特許經(jīng)營、政府監(jiān)管”為原則積極推進改革，根據(jù)不同行業(yè)特點實行網(wǎng)運分開、放開競爭性業(yè)務，促進公共資源配置市場化。對需要實行國有全資的企業(yè)，要積極引入其他國有資本實行股權多元化。
對公益類國有企業(yè)而言，可以采取國有獨資形式，具備條件的也可以推行投資主體多元化，還可以通過購買服務、特許經(jīng)營、委托代理等方式，鼓勵非國有企業(yè)參與經(jīng)營。
6.商業(yè)類和公益類企業(yè)在分類促進發(fā)展上有何差異？
不同類型的企業(yè)戰(zhàn)略定位不同，發(fā)展目的和發(fā)展路徑不同，《意見》對兩類企業(yè)的發(fā)展方向提出了差異化要求。
對商業(yè)類國有企業(yè)而言，要優(yōu)化資源配置，加大重組整合力度和研發(fā)投入，加快科技和管理創(chuàng)新步伐，持續(xù)推動轉(zhuǎn)型升級，培育一批具有創(chuàng)新能力和國際競爭力的國有骨干企業(yè)。針對具體情況，《意見》進行了進一步闡述。一是對主業(yè)處于充分競爭行業(yè)和領域的商業(yè)類國有企業(yè)，要支持和鼓勵發(fā)展有競爭優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)，優(yōu)化國有資本投向，推動國有產(chǎn)權流轉(zhuǎn)，及時處置低效、無效及不良資產(chǎn)，提高市場競爭能力。二是對主業(yè)處于關系國家安全、國民經(jīng)濟命脈的重要行業(yè)和關鍵領域、主要承擔重大專項任務的商業(yè)類國有企業(yè)，要合理確定主業(yè)范圍，根據(jù)不同行業(yè)特點，加大國有資本投入，在服務國家宏觀調(diào)控、保障國家安全和國民經(jīng)濟運行、完成特殊任務等方面發(fā)揮更大作用。
對公益類國有企業(yè)而言，要根據(jù)承擔的任務和社會發(fā)展要求，加大國有資本投入，提高公共服務的質(zhì)量和效率。嚴格限定主業(yè)范圍，加強主業(yè)管理，重點在提供公共產(chǎn)品和服務方面作出更大貢獻。
7.商業(yè)類和公益類企業(yè)在分類實施監(jiān)管方面有何不同？
為更好實現(xiàn)差異化監(jiān)管，提高監(jiān)管的針對性和有效性，《意見》對兩類企業(yè)監(jiān)管提出了不同要求。
對商業(yè)類國有企業(yè)，要堅持以管資本為主加強國有資產(chǎn)監(jiān)管，重點管好國有資本布局、提高國有資本回報、規(guī)范國有資本運作、維護國有資本安全。建立健全監(jiān)督體制機制，依法依規(guī)實施信息公開，嚴格責任追究，在改革發(fā)展中防止國有資產(chǎn)流失。針對具體情況，《意見》進一步提出了差異化的監(jiān)管要求。一是對主業(yè)處于充分競爭行業(yè)和領域的商業(yè)類國有企業(yè)，重點加強對集團公司層面的監(jiān)管，落實和維護董事會依法行使重大決策、選人用人、薪酬分配等權利，保障經(jīng)理層經(jīng)營自主權，積極推行職業(yè)經(jīng)理人制度。二是對主業(yè)處于關系國家安全、國民經(jīng)濟命脈的重要行業(yè)和關鍵領域、主要承擔重大專項任務的商業(yè)類國有企業(yè)，重點加強對國有資本布局的監(jiān)管，引導企業(yè)突出主業(yè)，更好地服務國家重大戰(zhàn)略和宏觀調(diào)控政策。
對公益類國有企業(yè)，要把提供的公共產(chǎn)品、公共服務的質(zhì)量和效率作為重要監(jiān)管內(nèi)容，加大信息公開力度，接受社會監(jiān)督。
8.商業(yè)類和公益類企業(yè)在分類定責考核上有何不同？
明確不同類型國有企業(yè)的經(jīng)營責任，按照企業(yè)的功能和業(yè)務特點確立有針對性的考核標準，有利于發(fā)揮考核手段的導向作用。《意見》對兩類企業(yè)的分類定責考核提出了明確要求。
對商業(yè)類國有企業(yè)，要根據(jù)企業(yè)功能定位、發(fā)展目標和責任使命，兼顧行業(yè)特點和企業(yè)經(jīng)營性質(zhì)，明確不同企業(yè)的經(jīng)濟效益和社會效益指標要求，制定差異化考核標準，建立年度考核和任期考核相結合、結果考核與過程評價相統(tǒng)一、考核結果與獎懲措施相掛鉤的考核制度。針對具體情況，《意見》又進一步提出定責考核要求。一是對主業(yè)處于充分競爭行業(yè)和領域的商業(yè)類國有企業(yè)，重點考核經(jīng)營業(yè)績指標、國有資產(chǎn)保值增值和市場競爭能力。二是對主業(yè)處于關系國家安全、國民經(jīng)濟命脈的重要行業(yè)和關鍵領域、主要承擔重大專項任務的商業(yè)類國有企業(yè)，要合理確定經(jīng)營業(yè)績和國有資產(chǎn)保值增值指標的考核權重，加強對服務國家戰(zhàn)略、保障國家安全和國民經(jīng)濟運行、發(fā)展前瞻性戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)以及完成特殊任務情況的考核。
對公益類國有企業(yè)，重點考核成本控制、產(chǎn)品質(zhì)量、服務水平、營運效率和保障能力，根據(jù)企業(yè)不同特點有區(qū)別地考核經(jīng)營業(yè)績和國有資產(chǎn)保值增值情況，考核中要引入社會評價。
《意見》還提出，有關方面在研究制定國有企業(yè)業(yè)績考核、領導人員管理、工資收入分配制度改革等具體方案時，要根據(jù)國有企業(yè)功能界定與分類，提出有針對性、差異化的政策措施，給進一步細化定責考核留下了空間。
9.組織實施國有企業(yè)功能界定與分類工作需要把握哪些問題？
《意見》對國有企業(yè)功能界定與分類的組織實施工作提出了明確要求，在實施中要把握好以下三個問題：
一是分類的實施主體和程序問題。按照《意見》提出的“誰出資誰分類”原則，應由履行出資人職責的機構負責制定分類方案，具體程序為各級政府履行出資人職責機構負責制定所出資企業(yè)的功能界定與分類方案,報本級人民政府批準；履行出資人職責機構直接監(jiān)管的企業(yè)根據(jù)需要對所出資企業(yè)進行功能界定和分類。
二是類別的動態(tài)調(diào)整問題。企業(yè)的功能不是一成不變的，應該根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展和國家戰(zhàn)略的需要，結合企業(yè)不同發(fā)展階段承擔的任務和發(fā)揮的作用，在保持相對穩(wěn)定的基礎上，適時對企業(yè)功能定位和類別進行動態(tài)調(diào)整。
三是地方企業(yè)和金融、文化類企業(yè)分類問題。考慮到全國各地國有資本狀況存在較大差異，《意見》也給地方操作留下了空間。各地要結合實際合理界定本地國有企業(yè)功能類別，實施分類改革、發(fā)展和監(jiān)管。金融、文化等國有企業(yè)的分類改革，中央另有規(guī)定的依其規(guī)定執(zhí)行。
